土地开发解读

(项目融资第82讲，土地开发解读。第一部分：土地一级开发相关政策解读和规范实施路径。第二部分：土地资产装入政府融资平台公司的方法和技巧。第三部分：地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）。

本期主要介绍一些关于土地开发的政策、方法、融资方式。其中第三部分，土储专项债，公众号前面已有介绍：第一单！北京发行90亿土储专项债，评级AAA

在做政府项目、建筑施工、抵押融资时，经常碰到土地问题：什么样的土地能做？什么样的不能？土地一级开发难点在哪里？有什么政策？土地怎么装入政府平台公司？怎么融资？

其它关于土地的问题后续我们继续探讨。

第一部分：土地一级开发相关政策解读和规范实施路径

2017年5月3日，财政部、发改委、央行、银监会、证监会、司法部等六部委联合发布了《进一步规范地方府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），规范地方政府举债融资行为。6月2日，财政部又发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），针对一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题对政府购买服务进行了规范，出台了严禁地方政府违法违规举债融资一系列规定。目前，各级政府、相关部门都在按照文件要求，积极组织全面摸底排查本地区政府购买服务事项，对存在违反上述文件规定的，限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。在此期间，笔者接触到一些部门和拟开展的PPP项目都提到了土地一级开发今后能不能做成PPP项目，土地一、二级开发能不能继续联合开发等问题，为此，结合相关政策梳理和解读，谈一谈土地一级开发今后如何规范运作的问题，供大家参考。

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土地一级开发概念辨析

经查阅文件发现，“土地一级开发”这个概念多出现在一些地方性法规、办法中，如《北京市国土资源局、市发展和改革委员会、市规划委员会、市建设委员会关于印发<北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知>》（京国土市〔2005〕540号）、吉林通化市人民政府《通化市政府储备土地一级开发整理暂行办法》(通化市人民政府令〔2006〕3号）、《包头市人民政府办公厅关于印发包头市土地一级开发暂行办法的通知》（包府办〔2010〕100号）、昆明市人民政府《关于印发昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法（修订）的通知》（昆政发〔2016〕72号）等。国家层面出台文件，如国土资源部 财政部 中国人民银行《关于印发<土地储备管理办法>的通知》（国土资发〔2007〕 277 号）、财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）等，用的是“土地储备”或“储备土地前期开发”等概念，“土地一级开发”与“土地储备”或“储备土地前期开发”是否内容相同或相近，我们对照地方法规和国家层面法规，选取主要内容进行对比：

文件名 定义 组织机构 备注 《北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知》 本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到特地供应条件的行为。 市国土资源局负责本市土地储备开发管理工作，并委托土地储备机构组织实施。 《通化市政府储备土地一级开发整理暂行办法》 本办法所称政府储备土地一级开发整理，是指在政府依法通过收购、收回、征收等方式储备的国有土地，进行组织实施拆迁、平整和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。 市国土资源局作为行政主管部门负责本市储备土地开发管理工作，并委托市土地收购储备管理中心组织实施。 《包头市土地一级开发暂行办法》 本办法所称土地一级开发，是指政府依据国民经济和社会发展计划、城市总体规划和土地利用总体规划，对城市国有土地或者农村集体土地统一组织实施征地、拆迁、安置、补偿以及适当的市政配套设施建设，使该区域范围内土地具备规定的土地供应条件的行为。 市土地收购储备管理委员会为土地一级开发工作的决策机构，负责制定土地一级开发政策，审定土地一级开发计划、项目实施方案，研究解决土地一级开发工作中其他重大事项。 《关于印发昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法（修订）的通知》 本办法所称参与土地一级开发整理，是指在市人民政府授权市级国有投资公司或县级地方人民政府进行土地一级开发整理过程中，社会资金参与一定区域内土地的征地、拆迁、安置，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设工作，使该区域内土地具备供应条件的行为。 市人民政府授权市级国有投资公司或县级地方人民政府进行土地一级开发整理工作。 国土资源部 财政部 中国人民银行《关于印发<土地储备管理办法>的通知》 本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

从上表各个法规、办法列示的定义和组织实施机构分析，笔者认为，都是为了规范土地具备供应条件前的相关行为，包括土地的征地、拆迁、安置，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设工作，由国土部门委托土地储备机构承接具体组织工作。上述地方法规提到的“土地一级开发”与国家层面出台办法提到的“土地储备”或“储备土地前期开发”等规范的内容基本一致。

鉴于实务操作中，大家习惯使用“土地一级开发”这个概念，我们在后续描述中继续沿用这个概念，文中所述土地一级开发是政府为提高土地综合利用水平，调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，促进区域的可持续发展，根据土地利用总体规划、城乡总体规划、年度土地开发计划和土地市场供需状况等，对依法收回的国有土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地等，统一进行征地、拆迁、安置、基础设施建设等，达到土地供应条件的行为。

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国家层面与土地一级开发相关的政策文件

（一）国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）；

（二）财政部 国土资源部《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）；

（三）国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）；

（四）财政部《土地储备资金会计核算办法（试行）》（财会〔2008〕10号）；

（五）国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）；

（六）财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）；

（七）《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）；

（八）财政部 国土资源部《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》（财预〔2017〕62号）；

（九）财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等。

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解读国家层面与土地一级开发相关政策文件

（一）关于土地一级开发的工作内容

解读政策文件，土地一级开发工作包括：

1.编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并上级国土资源管理部门备案；

2.编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据；

3.办理土地一级开发手续（如项目规划条件、项目立项审核、征地批复、拆迁许可证等）；

4.土地一级开发资金筹措和管理；

5.土地征收与补偿和房屋拆迁与安置；

6.土地一级开发基础设施建设，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等；

7.土地一级开发验收评估；

8.土地一级开发成本核算；

9.土地的储存与看护等。

其中1、2两项工作由国土资源管理部门实施。

（二）关于土地一级开发机构的定位

《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）规定：土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：鉴于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。

根据上述文件规定，土地储备机构系市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，为公益一类事业单位，不得从事经营活动，财政部门根据其正常业务需要提供相应经费保障。

注：国务院办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）公益一类事业单位，即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。对公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供相应经费保障。

（三）关于土地一级开发实施主体的确定

《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）规定：……土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。建立土地储备机构名录。市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入名录并定期更新。

《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）规定：国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作。

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：……每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。……上述工作由地方各级国土资源主管部门商同级财政部门、人民银行分支机构、银监部门等机构提出具体意见，经同级人民政府批准后实施，并于2016年12月31日前完成。

土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。

《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》（财预〔2017〕62号）规定：土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

根据上述文件规定，一是，土地储备的实施主体应是土地储备机构，需纳入土地储备机构名录，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作；二是，土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当在2016年12月31日前剥离和划转；三是，县级以上法定行政区划已经设置一个土地储备机构，原则上不宜再设置其他土地储备机构，如果县级以上法定行政区划需要设置两个以上土地储备机构时，则该等土地储备机构在纳入土地储备名录管理的情况下，可以继续行使土地储备职能。（4）在没有法律法规规章作为依据的前提下，土地储备机构不能授权包括其子公司在内的其他主体实施土地储备职能。

（四）土地储备工作如何开展

《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）规定了土地储备三个方面内容，土地储备机构可采用不同方式开展工作：

1.土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定：政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。

严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

根据上述文件规定，土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务可以采用政府购买服务的方式，但应注意：

（1）土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务应被列入政府购买服务指导性目录中，对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

（2）政府购买该项服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

2.储备土地的前期开发

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）规定：……严禁将……储备土地前期开发……等建设工程作为政府购买服务项目。……政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

根据上述文件规定，储备土地的前期开发归属于建设工程项目，如确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

3.土地的储存与看护

《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）规定：“土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生”。

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定：土地的储存属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。

根据上述文件规定，土地的储存与看护可以列入政府购买服务指导性目录，报财政部门审核备案后调整实施。如果不能列入政府购买服务指导性目录，则可以根据《政府采购法》之规定，通过政府采购服务的方式采购。

（五）关于土地储备基金筹措和使用

1.土地储备资金的筹措

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》（财预〔2017〕62号）规定：地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

根据上述文件规定，自2016年1月1日起，土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备资金的筹措方式包括：一是，纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排；二是，对于政府性基金预算不足部分，在国家核定的债务限额内通过省级政府发行土地储备专项债券方式解决。

2.土地储备资金的使用

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

（六）土地一级开发成本及收益回报模式

1.土地一级开发成本根据《关于印发<土地储备资金财务管理暂行办法>的通知》（财综〔2007〕17号）第九条、第十条和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）六、规范土地储备资金使用管理中土地储备资金的使用范围规定，可归集为：

（1）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

（2）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

（3）需要偿还的土地储备存量贷款利息支出。

（4）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

结合部分地方法规和成本核算实务，土地一级开发成本可归集为：

（1）土地报批等各项税费，包括上缴国家、省、市有关部门的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、征地管理费、被征地农民社会保障基金、土地报批等相关税费。

（2）征地补偿费，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，以及按征地面积一定比率计算的生产生活预留安置用地的货币补偿费等费用。

（3）拆迁安置补偿费，包括房屋拆迁补偿费、地上地下管线迁改费、被拆迁居民的回迁安置或货币补偿费、搬迁费、过渡费、搬迁奖励费等费用。

（4）土地一级开发整理项目前期费用，包括规划编制、工程招标、工程监理、土地房屋测绘评估、图件资料的测绘等费用。

（5）土地前期开发整理费用，包括实施收储范围内片区道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设的费用。

（6）财务支出，包括土地储备机构或国有投资公司向金融机构融资所支付的利息、社会投资人参与土地一级开发整理投入的资金利息、融资顾问费、金融机构组团费、资产管理费等费用。

（7）储备土地临时看护管理及临时利用费，包括打围墙、树栅栏、树标识等费用，开展专人看守和日常巡查费用；对地上建筑物进行必要的维修改造费用，通过出租、临时使用等方式加以利用而建设临时性建筑和设施等费用。

（8）其他费用，包括土地储备管理费、征地工作经费、拆迁工作经费、受委托实施土地储备单位的管理费、土地储备支出核算费用，审计费、国有投资公司组织社会资金参与土地一级开发整理的投资回报，以及经市政府审批认定列入直接支出的其他费用。

2.土地一级开发项目投资回报

国家层面法规中，没有规定土地一级开发项目投资回报的条款，但是在一些地方性法规中有约定，如某地方土地一级开发文件明确：

（1）社会投资人参与土地一级开发整理项目投入的资金，其资金成本参照银行同期贷款基准利率据实计入成本，但不计入投资回报的计算基数。

（2）社会投资人参与土地整理、征地、拆 迁、安置、基础设施配套工程建设，其投入资金依照下述公式协商确定项目投资回报率。

项目投资回报率 = 8% ×（ 1 +征地拆迁安置资金量/(征地拆迁安置资金量+建设工程资金量))

具体根据金融形势、社会资金成本水平及具体付款期限与社会投资人商谈，并按管理权限上报市政府决定。

笔者认为，在财预〔2017〕62号文和财预〔2017〕87号文出台后，随着土地一级开发工作规范实施，这些地方文件约定的固定收益回报应予以取消。

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土地一级开发今后规范实施路径选择

（一）单独将土地一级开发做成PPP项目不可行

经过前面政策解读可以明确，单独将土地一级开发做成PPP项目不可行，主要原因：一是，土地一级开发完成征地、拆迁、基础设施建设等工作，达到了土地供应条件，通过土地储备机构收储后进行有偿出让或转让。土地一级开发没有运营环节，不符合PPP模式的特征。二是，土地储备机构是土地一级开发工作的唯一实施主体，《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）第五点明确：“PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作……。”

（二）土地一级开发相关内容全部采用政府购买服务模式也不可行

土地一级开发相关内容全部采用政府购买服务模式也不可行，主要原因是：一是，根据《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）规定：严禁将……储备土地前期开发……等建设工程作为政府购买服务项目。二是，根据前面的政策解读，土地一级开发的三项主要工作需要拆分，即土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务和土地的储存与看护服务可采用政府购买服务模式完成，而储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设归属于建设工程项目，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范招标。

（三）将土地一级开发纳入土地捆绑项目开发模式不可行

目前，土地捆绑项目开发模式在部分国家层面的法律法规中有所体现，如国务院《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号)、国家发改委《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础〔2015〕49号)、财政部和交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号)、《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格〔2015〕2754号)等。

其中，以国务院《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)为例，文件明确“一、土地综合开发的基本原则（一）支持铁路建设与新型城镇化相结合。……坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。（二）政府引导与市场自主开发相结合。……地方政府要在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，统筹铁路站场及毗邻地区相关规划，合理确定土地综合开发的边界和规模，通过综合开发用地供应与铁路建设联动等措施，引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发，有力有序推进铁路建设”。从文件解读，土地一级开发内容应该包括在土地综合开发范围，允许市场主体参与土地综合开发，但是强调地方政府要编制土地利用总体规划和城市总体规划，做好用地控制和预留。城乡规划部门同步组织开展修建性详细规划编制或城市设计工作，深化建筑空间组织、道路交通规划、开发强度、建设时序等工作，市场主体要通过市场方式取得土地综合开发权。

笔者认为，上述政策文件的出台目的是为了支持相关建设领域积极引入市场主体，将政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量用地与综合开发用地相结合。发布时间在财预〔2017〕50号、财预〔2017〕62号和财预〔2017〕87号文件之前，严格按照三个文件要求执行，则土地一级开发将不能再纳入土地综合开发范围。

（四）园区开发、特色小镇等特定领域土地一级开发工作的考虑

园区开发、特色小镇等特定领域，土地一级开发工作与项目前期规划、项目建设以及后期产业导入、产业服务等环节之间存在内在联系，关联度很高,针对上述三个文件对土地一级开发工作的规范要求，笔者认为，参与园区开发、特色小镇等特定领域项目的市场主体（以下简称“市场主体”）既要遵循此类项目投融资、建设、运营环节紧密联系、相互运作的规律，又要确保参与程序规范合法，则在项目前期规划环节，与项目拟选址地的地方政府及国有资源管理部门提前沟通、主动申请，将项目整体策划与项目选址地的土地利用总体规划、土地利用年度计划、储备土地前期开发规模、储备土地供应规模、年度土地储备计划等一并进行对接和综合筹划。在项目立项报批环节，及早向项目选址地国土资源管理部门主动汇报项目涉及用地有关情况，落实建设项目用地预审意见，开展用地报批的准备工作。在土地一级开发过程中，市场主体应主动、积极参与土地储备机构开展的各阶段采购、招标工作，争取作为合格的供应商参与项目地土地一级开发工作。开发完成后，充分利用目前的项目建设用地竞争出让环节与社会资本方采购环节可以合并实施的政策空间,获得园区开发、特色小镇等特定领域项目的土地二级开发权、项目投融资、建设、运营权，这样，分期实施，分步运作，确保项目符合现行法律法规的要求，实现项目整体收益最大化。

(摘自：PPP知乎)

第二部分：土地资产装入政府融资平台公司的方法和技巧

在各项政策法规日益完善的情况下，城投企业获得土地使用权的规范方式目前主要为出让和划拨两种，地方政府向城投企业随意注入土地的行为被严格限制。但市场中仍存在地方政府为支持城投企业发展向城投企业变相注地的现象，主要表现为地方政府在城投通过一级市场购地后向其返还土地出让金。

该模式可以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时城投企业能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求，但也存在以下需要关注的事项：

（1）对于城投企业，政府以“招拍挂”后返还土地出让金的形式向城投企业注入土地资产，政府配置的土地资产能够部分覆盖债务，但需关注资金缺口、利息成本及土地资产变现时间等问题；

（2）对于地方政府，虽然城投企业在一级市场上购地增加政府性基金收入，但政府会返还给城投，资金在政府空转，并未形成有效财力，实际财政收入无法覆盖土地前期的投资成本；

（3）对于金融机构，土地资产变现时间较长，生地的情况下考虑一级开发等问题，其处置时间可能会更长，加上入账价值本身可能存在高估的情况，将会给金融机构带来一定的风险。

一、城投企业获得土地使用权的规范方式

分税制改革后中央和地方的财权、事权不匹配，导致地方政府的投融资存在较大资金缺口，为弥补这一部分资金缺口，城投企业应运而生。根据国发[2010]19号，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。实际情况中，地方政府财力有限但掌握大量的土地资产，大部分城投企业是地方政府以少量财政拨款配比较大规模土地资产注入的方式成立的，因此在成立之初其账面即拥有较大规模土地资产。其后，由于城投企业成立的主要目的是通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，为扩大其融资能力，地方政府后续不断向城投企业新增以土地资产为主的各类资产，使其进行抵质押融资。同时，在发展之初城投企业和地方土地储备机构的职能划分不明确，城投企业或实际承担了土地储备的职能、再以土地储备的名义向银行等机构借款，或土地储备机构将融资资金以各种名义转移至城投公司帮助其进行融资。自2010年起，监管机构集中出台多项政策法规，厘清城投企业和土地储备机构的关系，禁止城投企业从事土地储备工作，不断规范城投企业获取土地的方式。

通过土地储备和政府资产注入的相关政策梳理，中债资信得到城投企业获得土地使用权的两种规范方式：一是对于经营用地或工业用地等建设性用地，城投企业必须参与“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金，获得土地使用权。二是对于不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企业以政府划拨方式无偿获得的土地使用权，但前提是必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定用途。

（一）以出让方式获得土地使用权

1、厘清土地储备的规范流程

《土地储备管理办法》明确土地储备的含义，即市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备是土地收购、土地储存和土地出让的全过程，其目的在于调控城市建设用地的需求，建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个水龙头放水”的土地统一供应机制，实现政府对一级土地市场的绝对控制，杜绝多头供地局面的出现。

A.土地收购

土地收购是指各地土地储备机构按照城市政府授权或者经人大通过的土地储备计划，依照或遵照有关章程，通过征用、收回、置换或整理等方式，实现土地使用权由集体或其他土地使用者手中向政府集中。

根据《土地储备管理办法》，下列土地可以纳入土地储备范围：（1）依法收回的国有土地；（2）收购的土地；（3）行使优先购买权取得的土地；（4）已办理农用地专用、土地征收批准手续的土地；（5）其他依法取得的土地。

B.土地储存

土地储备是指土地储备机构根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要，对收购和收回的土地进行初步开发，将“生地”变为“熟地”后，将其纳入土地储备库，以备供地之需的行为。

根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》，进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。各地土地储备机构多委托城投企业进行“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等土地一级开发。

C.土地出让

土地出让是土地供应的一种方式，是指对纳入土地储备系统的土地，由土地储备机构根据客观需要和土地供应计划，向市场供应土地的行为。目前土地使用权的出让主要包括两种方式：一种是以不公开方式所进行的协议出让；另一种是以公开方式进行的招标、拍卖或挂牌交易。《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。同时，严格限制协议用地范围，确实不用采用“招拍挂”方式的才采用协议方式。故目前我国向土地市场出让土地的主要方式为：招标、拍卖、挂牌。

2、厘清城投企业在土地储备中的合理接触点

一是土地储备机构与城投企业在储备项目中的委托代理关系，表现为在土地收购阶段涉及到的拆迁安置补偿，或者在土地一级开发阶段相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，地方土地储备机构委托城投企业负责。

二是城投企业为获得经营用地或工业用地等建设性用地，参与土地一级市场的“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金并取得土地使用证，以出让方式获得土地使用权。

（二）以划拨方式获得土地使用权

1、划拨地的范围和特征

A.划拨土地使用权的范围

根据《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。

以划拨方式取得土地使用权的使用者通常是国家机关、军队、人民团体以及由国家财政部门拨付事业经费的单位等。将国有土地使用权无偿划拨上述单位使用，其目的是为了实现社会公益事业的需要，具有社会公益性。

B.划拨土地使用权无偿取得或只需付较少费用

依《土地管理法》及《城市房地产管理法》的有关规定，划拨地主要以无偿方式取得，有偿划拨也只需支付少量的土地补偿费和安置补助费，这些费用远比土地使用权出让金少。

C.划拨土地使用权无使用期限的限制

《城市房地产管理法》第22条2款规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

D.划拨土地使用权的转让、出租、抵押依法受到限制

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第45条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”

第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门的批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

2、城投企业的划拨用地

历史注入的土地方面，在前期地方政府向城投公司以划拨的名义注入大量的土地，划拨地原则上不能用于抵押贷款，若城投企业要将该土地用于建设或转让，必须按照规定缴纳足额的土地出让金，将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”。新增的划拨土地方面，按照《土地管理法》、《划拨用地名录》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等文件要求，以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途，划拨地主要用于道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。

需要注意的是，城投企业账面存在的划拨地，一是若抵押需要经过严格的审批流程，而且存在抵押借款无法偿付时，划拨用地的变现因土地性质或流程复杂导致折价的情况，因此在评估划拨地时要考虑划拨地的实际可变现价值，看划拨地入账价值是否存在高估；二是若涉及划拨地转让，则需变更土地使用权类型并缴纳土地出让金后方可进行，需关注城投企业的现金流情况，判断土地出让金的缴纳是否会影响企业的资金周转等。

二、地方政府以“招拍挂”的方式变相向城投企业注入土地

通过第一部分分析得出，城投企业获得土地资产的规范方式，分为出让和划拨两种。在各项政策法规日益完善的情况下，地方政府向城投企业随意注入土地的行为被严格限制。但为支持城投企业且规避政策限制，市场中仍存在城投企业在土地一级市场购地且政府返还土地出让金的现象。

（一）模式分析

城投企业在土地一级市场通过“招、拍、挂”方式购入土地资产并支付土地出让金，土地购置后多计入“存货”或“无形资产”科目，城投在一级市场购地产生现金流出的同时，政府会通过专项款的形式将部分土地出让金返还至企业，计入“专项应付款”或“资本公积”。实际上政府通过此种方式，变相向公司注入土地资产，以做大平台规模。土地资产实际上变成城投企业的“融资用地”，用于抵押借款。城投企业在土地一级市场上购得的土地或分为生地和熟地两种类型。

1、城投企业参与土地一级市场中“招拍挂”的土地为生地

由于相关的法律法规只规定了经营性用地需要通过“招拍挂”的方式获得，而并没有规定“招拍挂”中经营性土地的状态（生地或熟地），未明确禁止生地参与“招拍挂”，故部分城投企业利用政策的回旋余地，在土地一级市场中购买的土地实际上为生地，并在购地后对土地需进行开发整理再出让，实质上承担了部分土地储备的职能。据了解，城投企业在土地一级市场中通过“招拍挂”购入生地，可以获得相关的土地权证，甚至后续能够以该土地进行融资。

2、城投企业参与土地一级市场中“招拍挂”的土地为熟地

部分城投在土地一级市场中购买的土地为熟地，其在前期已由购地城投企业或其他具有土地一级开发资质的城投企业完成拆迁安置和土地一级开发，可直接用于经营建设。其实，城投企业若以房地产开发等经营活动为目的购地，这种方式可以说是其在土地一级市场中最为标准的购地模式。但很多地方政府在城投购地后会将土地出让金返还，且购得土地仅为城投企业的融资用地，这种模式的问题在于政府没有对应的财力支撑以补偿土地前期的投资成本，在下一部分会详细说明影响。

（二）影响

城投企业作为投融资建设的重要主体，地方政府会采用资金或资产注入等支持方式，但受制于财力有限，资产注入的方式被更广泛的使用。因为土地资产是地方政府最为便捷可用的优质资产，所以在城投企业的历史发展过程中，地方政府常常向城投企业注入土地资产。地方政府在“招拍挂”后返还土地出让金，实际上是在监管政策日趋严格的背景下，变相向城投企业注入土地资产。该方法可以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时城投企业能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求。但是，从城投企业、地方政府和金融机构的角度出发，该种模式也存在一些需要关注的事项。

1、对城投企业来说，资产和负债规模同时扩张，政府配置的土地资产能够部分覆盖债务，但需关注资金缺口、利息成本及土地资产变现时间等问题。

城投企业以土地资产抵押借款，投资于基础设施建设等公益性业务，公益性业务的资金平衡依赖于政府回购或土地出让收益。如果为政府回购模式，则一般回购周期长且投资和回款期限存在错配；如果以土地出让收益平衡，则其资金平衡期与当地房地产市场景气度有很大关系。随着投资规模不断扩大，城投企业需要新的土地资产以获得融资，导致其账面资产规模和债务规模迅速增长，如此“滚雪球”，使得企业实际债务水平攀升。

政府以“招拍挂”后返还土地出让金的形式向城投企业注入土地资产，公司账面的土地资产对政府相关债务起到一定的保障作用，但是需要注意：一是政府在将土地出让金返还至城投企业时，需扣除相关税费，城投企业实际收到的返还资金要小于缴纳的土地出让金，此外，若城投企业购地后仅将土地用于抵押融资，则其将持续承担购地的资金缺口、利息成本以及抵押融资的利息费用，由此将增加城投企业的实际债务偿付负担；二是受市场景气度、地块位置等因素影响，城投企业账面土地资产的公允价值存在贬值风险；三是账面土地资产多已抵押受限，债务偿还仍然需要政府回款或“借新债补旧债”等实际资金流入，考虑到土地流动性一般，变现需要一定处置时间，需关注企业短期资金周转问题；四是城投企业购得的土地均价较高，若为生地，则需关注入账价值高估和难以处置等问题。

2、对于地方政府来说，将返还的购地收入计入政府性基金会虚增政府财力，资金在政府空转，没有对应的财力支撑用以补偿土地前期的投资成本。

在土地储备制度逐步规范，政府向平台公司注资要求日益严格的背景下，地方政府以此方式变相向城投注资，用以满足基建和保障房等公益性业务方面的投融资需求，或由此带来公益性业务债务的激增和政府支出责任的加重。据了解，部分地方政府存在城投企业购置土地收入计入政府财力的做法，其中土地相关税费计入一般公共预算收入，土地出让金计入政府性基金收入，但考虑到政府常将土地出让金返还至企业，该方式会使地方政府综合财力产生水分。在这种模式下，虽然会达到同时增加城投企业账面资产及政府性基金收入的目的，但实际并未形成政府的有效财力。

若城投企业购置的土地为熟地，地方政府实际收入或无法覆盖前期成本。从土地的前期成本覆盖来看，地块的成本中包括拆迁费、安置费、基础设施建设等费用，前期投资成本以土地出让后的政府返还的资金来平衡。城投企业在土地一级市场中通过“招拍挂”购得土地，政府再将土地出让金扣除相关税费后返还至城投企业，土地出让金并没有成为政府的真实财力，政府没有对应的财力支撑以补偿土地前期的投资成本。举例来说，若土地一级市场中某地块的前期拆迁和开发成本等共计2亿元，“招拍挂”价格为5亿元，某城投公司以5亿元价格购得此地块，之后政府扣除一定税费后将土地出让金返还，按照85%的比例则返还金额为4.25亿元，此时政府此地块的实际财政收入仅为0.75亿元，无法覆盖前期开发成本2亿元。若城投企业购置的土地为生地，需关注此种方式是否合规，以及生地如何定价的问题。

3、对于金融机构来说，土地变现周期较长，生地入账价值或存在高估的风险。

城投企业土地资产的抵押贷款率一般为50~70%，正常情况下，土地资产的价值可以覆盖城投企业的贷款金额，金融机构的风险不大。但是，当城投企业无力偿付债务，金融机构需要对其土地资产进行清算的时候，需考虑土地资产变现时间的问题，尤其是地方土地的出让节奏由当地政府控制，因此金融机构的资金回收周期可能较长。若需要处置的土地为城投企业购置的生地，考虑一级开发等问题，其处置时间可能会更长，加上入账价值本身可能存在高估的情况，将会给金融机构带来一定的风险。

三、总结

地方政府在“招拍挂”后返还土地出让金，实际上是在监管政策日趋严格的背景下，变相向城投企业注入土地资产。从利好方面来看，该模式可以快速扩大城投企业的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时城投企业能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求，但相对的，更应该关注到这一系列操作下存在的风险事项：

1、城投企业在一级市场上购地增加政府性基金收入，若供地政策紧缩，政府性基金收入亦能够保持相对稳定，但需注意城投购地资金大多为融资形成的债务资金，需要偿付，实际无法用于建设支出或其他债务的偿付，并非政府的有效财力；

2、在监管政策趋紧的背景下，预计地方政府以返还土地出让金的方式变相为城投企业注资的情况将增加，仍将主要满足城投公益性业务的融资需求，需关注此方式下，区域城投企业将会继续大规模举债，由此带来公益性业务债务的激增和政府支出责任的加重；

3、政府以“招拍挂”后返还土地出让金的形式向城投企业注入土地资产，公司账面的土地资产对政府相关债务起到一定的保障作用，但考虑到土地流动性一般，变现需要一定处置时间，建议关注企业短期流动性；

4、存在城投企业通过“招拍挂”购得生地的情况，其中城投企业实质上承担了部分土地储备的职能，需关注该行为的政策规范性；此外，生地入账价值高估和难以处置等问题也会给金融机构带来一定的风险。

(摘自：中债资信)

第三部分：地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）

第一章 总则

第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制订本办法。

第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。

第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

第二章 额度管理

第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。

第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。

第三章 预算编制

第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。

第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。

第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。

第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。

第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

（一）省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入；

（二）市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。

第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。

第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定列入相关预算科目。

第四章 预算执行和决算

第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。

第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

第二十九条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

第五章 监督管理

第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。

第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。

第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。

第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。

第三十六条 财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。

第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第六章 职责分工

第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。

国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求（含成本测算等），组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。

第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

第七章 附 则

第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

第四十三条 本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

本办法自印发之日起实施。