印度支那问题 观察｜美国在澜沧江—湄公河的“水”到底有多深？

2020年4月以来，美国政府特别资助的地球之眼和史汀生中心，以及美国国会成立的美国东西方中心拼凑和发布了关于澜沧江—湄公河的用水报告，用“数据”的形式炒作中国与湄公河下游国家之间的水资源共享问题，试图干扰因水而兴的澜沧江—湄公河合作，挑拨中国与湄公河国家之间的关系发展。历史是一面明镜，对半个多世纪以来美国在澜沧江—湄公河水资源议题上的角色与作用进行回顾，有利于辩证看待美国包装的所谓调研报告，看清美国在澜湄地区“政策蓄水”的动机，探析其行为背后的“水”到底有多深。

一、澜沧江—湄公河水资源的基本情况

澜沧江—湄公河是中国与老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南五个东南亚国家之间共享的一条跨境河流。中国境内段称为澜沧江，境外段称为湄公河。

跨境河流的开发和管理，在国际上历来是一个复杂而敏感的议题。有学者甚至认为跨境河流的国家之间可能会出现“水战争”或“水冲突”。澜沧江—湄公河流经六个国家，全长4909公里，流域的开发和管理情况复杂。但在流域内相关国家的共同努力下，澜湄地区并没有出现与“水”相关的战争和冲突，甚至言语上的敌意也很少出现。国际水事数据库等对1950年以来澜湄地区水资源领域冲突与合作等事件的记录、编码和统计已清楚的展现了这一点。这与中东、非洲等其他地区的国际河流管理案例形成了鲜明的对比。与美国和加拿大等发达国家之间的跨界水资源管理相比，也没有明显的差距。后者的跨界水资源管理仅涉及两个国家，并早在1909年就缔结了边界水域条约，建立了国际联合委员会进行协调和管理。但美国与加拿大之间，同样经历了100多年时间的磨合，并处理了100多个潜在的争议问题。近年来，在澜沧江—湄公河合作机制的积极推动下，“全流域水资源开发管理”正在稳步成为现实。在这种情况下，美国作为地区外大国，格外关心澜沧江—湄公河的“水资源”，其动机耐人寻味。

二、美国介入湄公河地区水资源合作的五个阶段

纵观美国自1950年代以来在湄公河地区水资源议题的角色与作用，可以发现其先后经历了五个发展阶段。

1950~1975年，借湄公河的“水”，灭美国在印度支那地区点燃的“火”

起初，美国对湄公河地区的水资源并不感兴趣，更加关心帮助法国恢复在印度支那地区的殖民统治、参与东西方的意识形态斗争等问题。然而，事与愿违。美国很快发现，自己在印度支那地区点燃的“战火”不仅给越南等相关国家造成了深重的灾难和破坏，也引火烧身危及到了自身的国家利益和国际信誉。为了缓解压力，给印度支那地区灭“火”，重塑美国在越南战争中受损的国际形象，时任美国总统林登·约翰逊提出将美国国内田纳西河流域管理局的水资源发展模式移植到湄公河地区，通过提供10亿美元的援助等，帮助湄公河地区进行水电开发、航运疏浚等项目建设。

正是在这种国际背景下，美国开始注意到了湄公河地区水资源的战略价值，并采取行动，积极控制湄公河水资源的相关合作进程。先是支持美国陆军工程兵团深度参与湄公河地区水资源开发，后是在柬埔寨、老挝、越南南部和泰国在1957年成立了湄公河下游调查协调委员会中，要求由美国人担任执行机构的负责人，以便在湄公河地区水资源的开发管理中，贯彻美国的战略意图。

1975~1995年，远离湄公河地区的“水”

由于缺乏持续的资金和技术投入，美国在湄公河地区推动规划的巴蒙水电站等重大项目进展缓慢，美国借湄公河的“水”灭自己在印度支那地区点燃的“火”在成效上迟迟未能取得进展。随着在越南战争中的逐渐失利，美国国内和国际上不断掀起反对越南战争的浪潮。1975年前后，美国开始反思和调整自己的湄公河地区水资源战略。尤其是尼克松总统上台以后，美国开始执行“战略收缩”计划，大幅裁撤了对湄公河地区水资源开发的资金和技术投入。此后，一直到老挝、泰国、柬埔寨、越南四国在1995年恢复成立湄公河委员会以前，美国事实上远离了湄公河地区的水资源开发等计划，留下的只有那些曾经恢弘但停留在蓝图上的开发援助计划，以及多个项目建设的永久搁置。美国并不真的觉得有责任和义务参与湄公河地区的水资源开发。当自身在湄公河地区的“水”问题上无利可图的时候，美国毫不犹豫地选择了离开。

1995~2009年，重返湄公河地区“放水”

1995年4月，老挝、泰国、柬埔寨、越南恢复成立了湄公河委员会。该机构的前身是美国与联合国亚洲及太平洋经济社会委员会在1957年推动成立的湄公河下游调查协调委员会。因此，美国与湄公河委员会有一定的历史渊源。在远离湄公河水资源20年后，随着世界地缘政治形势的不断变化，尤其是湄公河委员会的成立，美国渐进重返了湄公河地区。通过“发展伙伴”的形式，借助湄公河委员会的机构平台作用，继续对湄公河地区的水资源发挥影响力。但美国重返湄公河地区，并不是为了重拾昔日的湄公河发展蓝图，让那些几十年前就已规划好但在美国撤离后“烂尾”的合作项目获得新生，实现当年美国曾许诺的“湄公河繁荣”。而是敦促湄公河地区加强保护，减少“开发”。这其中，或许由于美国成为超强发达国家后，对于发展中国家和地区的“理念”出现了一定的变化。但也与中国在20世纪90年代初陆续在澜沧江地区推进水电开发项目——部分完成了美国在该地区昔日未竟之事业——的新动态有关。美国重返湄公河地区“放水”，针对中国的意图越来越明显。

2009~2019年，加大力度在湄公河地区“蓄水”

2009年，尚未完全走出全球金融危机的美国，急匆匆宣布了“重返亚太”战略，并在湄公河地区成立了“湄公河下游倡议”。美国不再满足湄公河委员会等既有的制度平台，而是选择成立自我主导的合作制度，其目的是加大力度在湄公河地区“蓄水”。为了给自己创造一个合适的身份，美国提出了“密西西比河—湄公河”合作计划，将远在万里之外的密西西比河与湄公河结成姊妹关系，并通过嫁接使其在形式上宛如“澜沧江—湄公河”。湄公河下游倡议成立后，一直将水资源作为重要的合作领域，积极推进与湄公河委员会之间的数据和信息交换与共享程序，致力于打造新的湄公河水资源数据资源平台。“十年磨一剑”，从今年4月美国通过“数据”炒作中国与湄公河下游国家之间的水资源共享问题的时候，我们不得不惊讶美国政策布局的长远。吊诡的是，美国在其报告中多次强调中国试图削弱湄公河委员，但对湄公河委员会积极澄清“2019年湄公河地区的干旱主要是由于雨季降雨极少，季风雨推迟到来和提前离开导致”却不予采信。而是通过假意与湄公河委员会进行“数据和信息交换与共享程序”，快速获得湄公河地区的数据信息，并通过美国的新平台进行重新包装后“重磅推出”。湄公河委员会长期致力于成为区域知识的中心。美国显然不愿意回答，自己另立数据资源平台，并得出与湄公河委员会不相符合的“结论”，是否是在削弱湄公河委员会？

图1 湄公河下游流域1-12月降雨分布的月变化情况
资料