行政赔偿 最高人民法院关于城市国有土地上房屋 被非法征收拆除之行政赔偿纠纷裁判规则

在处理行政机关违法征收和拆除城市国有土地上公民、企业合法房屋纠纷中，人们还存在一些疑惑，表现为捍卫自己权益时的不知所措、底气不足。行政机关的权利边界怎样？所有权人的权利如何进行维护？《国家赔偿法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》在侵权赔偿的法律适用上，二者关系怎么把握？山东吴金利律师事务所针对这些问题，根据办案体会，以最高人民法院审判的具有指导价值的三份裁决书为根据，筛选其核心判词，进行梳理和简析，以飧读者。

一、城市国有土地上房屋行政征收与行政补偿二者关系的裁判规则

“本院认为：有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全……也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。……征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。”

上列判词出自最高法行再80号《行政判决书》[I]。该判决明确裁判该类纠纷的规则为：

1、凡国有土地上房屋的征收必须要给补偿，否则就是违法征收；

2、征收必须是为了公共利益，否则就不是合法征收；

3、征收人给予被征收人的补偿应当满足两个条件：第一补偿及时；第二补偿公平。

二、补偿不合理迟延时评估时间点的裁判规则

“本院认为：……对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。”

上列判词出自最高法行再80号《行政判决书》[II]。为补偿的评估时间点被不合理迟延时的裁判规则：

1、因为征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的；

2、被征收不动产价格明显上涨的；

3、被征收人提出以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准的；

4、则人民法院应当支持被征收人的主张，不再以征收决定公告日或者送达日为评估基准日。

三、推定强制拆除主体的裁判规则

“本院认为：……《征收补偿条例》第四条……第五条……第二十八条……在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料送公安、检察机关。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下有相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。”

上列判词出自最高法行再101号《行政判决书》[III]。推定强制拆除主体的裁判规则：

1、根据《征收补偿条例》，征收国有土地上的房屋的法定权力人和责任人是被拆除房屋所在地市、县级人民政府，唯有其有依法拆除百姓、企业合法房屋的权力；

2、民事主体无强行拆除他人房屋的权力，且会构成犯罪，作为有守土保民职责的市、县级人民政府有权力和义务阻止、制止该类事情发生，并对行为人追究刑事责任；

3、市县人民政府不能证明自己对相关的拆除行为不知情，同时还不能证明相关的拆除是为某一具体民事主体所实施；

4、则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应令其承担相应的赔偿责任。

四、确定赔偿义务机关赔偿责任的裁判规则

“本院认为：……人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法必担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，对行政机关违法强制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担行政赔偿责任，而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得的补偿”。

上列判词出自最高法行再101号《行政判决书》[IV]。这里明确了在确定赔偿义务机关赔偿责任时的法治理念：

1、行政机关有权必有责、违法必担责、侵权要赔偿、赔偿应全面；

2、行政机关非法强制拆除被征收人房屋，侵害所有权人产权的，应当责令行政机关承担行政赔偿责任；

3、产权人因侵权所得到的赔偿不能低于依法征收所应得的补偿；

4、产权人因合法征收应得的所有补偿项目都作为损失，由侵权人赔偿，产权人因非法征拆所遭受的超过合法征收应得补偿范围的损失，也由侵权人足额赔偿。

五、《国家赔偿法》和《征收与补偿条例》综合协调适用规则

“本院认为：……行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。”“在因为强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法类型与违法情节轻重，综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。”

前列判词出自最高法行再101号《行政判决书》[V]。违法征拆侵权赔偿纠纷中，国家赔偿法律的适用规则：

1、行政补偿与行政赔偿是两种不同的法律制度。赔偿责任重于补偿责任，从绝对值角度而言，赔偿责任的赔偿额度必然能包含补偿责任的补偿额度；

2、因为违法征拆获得赔偿不应当低于合法征收所应得获得的补偿，合法征收应当得到的一切补偿，必然构成侵权赔偿的组成部分；

3、依据合法征收应得的一切补偿，都应当在赔偿中作为非法征拆造成的损失赔偿给产权人，同时因非法征拆给权利人造成的其他损失，包括利息的损失和其他扩大的损失等，都应当包括在行政侵权赔偿责任范围之内；

4、因为侵权行为产生的赔偿损失的计算，应当按照疑点利益归于被侵权人的原则，遇到房产价格上涨时，以赔偿时的市场价格作为赔偿价格，遇到房产价格下降时，以非法征拆时的市场价格作为赔偿价格。

六、违法征拆赔偿案中，物品损失赔偿的裁判规则

“《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，许水云就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可以在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定”。

以上判词源自最高法行再101号《行政判决书》[VI]。判词确定违法征拆赔偿案中，物品损失赔偿的裁判规则为：

1、赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张分别负有提供证据的义务；

2、原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失承担举证责任；

3、因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；

4、因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可以在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。

七、违法征拆赔偿案件中，确定被侵害财产损失评估基准日的裁判规则

“本院认为：……强制拆除前，对既无征收决定，也无补偿决定……至今双方仍未达成补偿安置协议……未得到任何形式补偿，强制拆除已构成重大且明显违法，应当依法赔偿。对许水云房屋损失的赔偿，不应再依据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即2014年10月26日的市场价格，为基准确定，而应按照有利于保障许水云房屋产权得到充分赔偿的原则，以婺城区政府在本判决生效后做出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。”

上列判词源自最高法行再101号《行政判决书》[VII]。另一份裁定书又明理：

“在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则，因违法强制拆除房屋行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收支付的补偿数额，其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除。鉴于此，在违法强制拆除房屋的情形下，人民法院以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿，符合房屋征收补偿的立法目的。”

前列判词源自行监字第634号《行政裁定书》[VIII]

前述两个最高法院裁判文书，确定被侵害财产损失计算价格的裁判规则：

1、在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格，这是法律的底限；

2、人民法院应当以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿。

山东吴金利律师事务所行政法律事务团队联系电话：

[I]中华人民共和国最高人民法院公报2017年第1期登载裁判文书《山西省安业集团有限公司与山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定案》。该案经过最高人民法院再审改判。

[II]参见注释I。

[III]该判词刊载于《中华人民共和国最高人民法院官网》2018年01月30日发布《人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例》之2.《许某某诉金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿案》）

[IV]参见前列注释IV。

[V]参见前列注释IV。

[VI]参见前列注释IV。

[VII]参见前列注释IV。

[VIII]最高法院第二巡回法庭东北三省行政审判案例要旨