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公共危机当公共危机来临，政府该如何应对？

发布时间：2020-12-23 18:23:11

摘自《互联网背景下中国政府公共危机治理研究》杂志文章，原文发表于《现代商贸业》(国内统一序号:CN42-1687/T；国际标准系列号:ISSN 1672-3198)2018年30期。[本文为全文]

作者简介:袁涵(1993—)，女，湖北枝江人，湖北大学政治、法律与公共管理学院研究生。她的研究兴趣是管理。

随着互联网信息技术的快速发展，当今的社会网络已经成为中国公民表达社会状况和民意的重要渠道之一。同时，政府通过网络了解民意，聚集民众智慧。然而，在互联网背景下，我国政府目前的公共危机管理模式在应对突发公共事件时存在网络危机意识淡薄、网络舆情引导不力、相关法律法规不完善等问题。基于此，本文主要研究和分析当前互联网背景下我国公共危机事件的爆发、发酵和演变的新特点，并结合当前我国政府公共危机管理模式存在的问题制定相应的对策。

关键词:互联网；公共危机治理；对策

2017年8月4日，中国互联网络信息中心发布了《中国互联网发展第40次统计报告》(以下简称《报告》)。报告显示，截至2017年6月，中国网民数量达到7.51亿，互联网普及率为54.3%，比全球平均水平高出4.6个百分点。这些数据表明，中国已经逐渐进入互联网的新时代，互联网的快速发展为政府应对公共危机创造了特殊的新环境，也对政府的危机管理提出了更高的要求和挑战。随着网络新媒体的发展，公共危机也凸显出新的特点，如参与者的多样化、信息传播速度的加快、网络的虚拟性，使传播的事实复杂化。因此，如何正确看待网络在公共危机治理中的重要作用，如何有效管理互联网环境下公共危机引发的新矛盾，是互联网时代我国政府亟待解决的问题。

一，公共危机管理的理论概述

1.网络环境下公共危机的定义

对于公共危机，国内外学者都没有做出明确统一的定义。目前学术界普遍认同张承福教授所做的定义是“所谓危机，即这样的紧急状态或紧急状态。它的出现和爆发严重影响社会的正常运行，威胁和破坏生命、财产和环境，超出了政府和社会的正常管理能力，需要政府和社会采取特殊措施予以应对。”互联网的发展赋予了传统公共危机新的内涵。网络时代的公共危机是指由不可抗力或突发重大自然灾害、公共卫生事件、事故和社会安全事件，或现实生活中具有代表性的社会案例，特别是负面事件引起的突发事件或现实社会中的异常社会情况。网络新媒体的广泛传播和扩散被互联网曝光，迅速成为网络舆论的焦点，会损害或严重影响政府形象、道德行为准则、社会正常生活秩序、公共生命财产安全等网络事件。

2.公共危机管理的内涵

公共危机中管理和治理只有一个字的区别，代表着公共危机管理理念的升华和管理模式的转变，“体现了系统治理、法律治理、源头治理和综合治理”。关于治理的定义，学术界一直推崇联合国全球治理委员会对治理的定义。“治理是公共或私人个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和。这是一个协调冲突利益和采取联合行动的持续过程。”可以看出，公共危机治理是指政府努力引入社会多主体(包括政府组织、非政府组织、社会组织、企业、公众等。)以避免或减少公共危机造成的损害，追求公共利益最大化，更高效、更科学地应对公共危机，借助网络信息技术建立资源共享、相互沟通、互动的动态管理模式。根据不同类型的危机事件，治理方案应根据时代进行调整，以实现善治。

二、互联网背景下我国政府公共危机管理存在的问题

(a)互联网在危机管理中的作用不够

随着我国政府职能的转变，政府的社会管理职能更加成熟，公共危机管理力度逐步加强，各级政府的危机管理体系建设取得了初步成效。然而，互联网时代新媒体的快速发展对中国传统的危机管理模式产生了一定的影响。互联网的发展为网络舆情的形成提供了良好的平台，使得网络环境下的公共危机具有传统公共危机所不具备的信息传播速度快、信息内容不可控、影响范围更广等新特点，对政府管理危机提出了更高的要求。目前，我国政府部门还没有完全意识到在互联网时代的发展下，我国公共危机管理模式的转变迫在眉睫，利用网络手段进行公共危机管理的意识仍然很薄弱，导致危机发生时仍然习惯于使用传统的危机管理模式来处理危机，信息披露不透明，忽视舆论来“掩盖”危机，隐瞒事件真相。与此同时，一些政府领导人对互联网在危机管理中的关键作用认识不够，以至于当危机发生时，首先想到的是如何“控制”舆论，而不是利用互联网正确引导舆论，及时掌握主动权。甚至试图以强制手段干扰正常的媒体报道，导致网络谣言的肆意滋生和传播，导致公共危机治理效果不佳，甚至导致网络舆情危机，进一步恶化公共危机局势。

(二)公共危机管理的主体单一

理论上，“中国初步形成了以中央政府为主导，各级政府各负其责，社会组织和人民广泛参与的应急管理体系。”但在实践中，政府的“全方位”理念使其在处理危机时习惯性地主导一切，包括从危机爆发到监测和收集信息、危机爆发后治疗、危机后恢复、危机总结和反思的全过程。这种单一的危机应急模式强调政府及其相关部门在处理危机时的整体控制，从而使公共危机管理成为政府的内部事务。由于政府在公共事务中的“垄断地位”，许多社会力量，如非政府组织、企业和公众，只能被动地参与基于政治动员或与其切身利益相关的治理。这种参与缺乏特殊的组织渠道、正式的制度体系和与政府的有效沟通，导致责任意识模糊、参与意识差、投资危机治理的积极性低，极大地限制了多主体功能的发挥。以政府为单一主体的公共危机治理模式无形中削弱了我国政府应对公共危机的能力。

(三)相关法律法规体系建设不完善

让政府或社会陷入困境的不是危机和风险本身，而是法律制度的缺失。现行法律体系已不能满足危机管理的实际需要，必然导致公共危机的蔓延和升级。目前，我国现有的公共危机管理法律法规中，各种突发事件的单项立法种类多、层次多，相互独立、相互重叠，导致危机管理法律适用混乱，影响法律法规的有效实施，实际可操作性差。在现有的法律体系中，在危机和突发事件的层次定位上，以及在危机或相关制度的定义上，都没有标准体系。中国仍需不断加强实体法建设，向规范化、具体化方向全面发展。网络舆情危机的发生也暴露了网络环境下中国公共危机管理法律法规的缺失。总的来说，与危机治理相关的法律法规还存在法律体系不完善、针对性不强、可操作性低、惩罚力度弱等问题。，与实际要求还有很大的差距和进步。

(四)缺乏处理公共危机的专业机构和人才

2005年12月，国务院办公厅成立国务院应急管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院应急管理日常工作和一般值班工作，履行值班应急、信息收集和综合协调职能，在运行中发挥举足轻重的作用。此后，中国各级政府相继成立了应急管理办公室。与以往的“临时指挥部”模式相比，应急办公室的设置更加专业、系统、永久。但从近年来我国政府应对公共危机管理的成效来看，应急办并没有完全摆脱传统危机管理模式的影响，与其说是管理不如说是处理危机，更注重救援而不是预防，采取被动冲击、事后灭火的应急机制。我国应急办公室还存在专业性差、应急能力弱等问题。与此同时，互联网在公共危机管理中发挥着越来越重要的作用，这对处于探索阶段的应急管理部门提出了更高的要求，尤其是在人才队伍建设方面，非常渴望专业的网络舆情收集与分析、专业的新闻媒体发言以及危机管理与决策等专业人才。

(五)忽视公共心理危机干预

长期以来，我国政府在公共危机管理中对公共心理危机干预不够重视，没有建立完善的公共心理干预机制。在紧急情况下，事故的直接受害者经历了死亡、危险和痛苦造成的恐惧和心理创伤，在未来的生活和工作中留下了难以摆脱的阴影。事故的间接受害者(包括受害者家属、救援人员和公众)也因各种原因遭受了一定的心理创伤。比如7.23温州-宁波特大交通事故，由于忽视了人们的心理危机干预，导致人们长时间谈论高铁，同时由于政府信息公开不透明，网上谣言满天飞，进一步加深了人们的猜疑。当通过非官方渠道获得的信息与官方信息不对称时，人们会不自觉地陷入塔西佗陷阱，从而加剧社会恐慌。

三、互联网背景下优化政府公共危机管理的对策

(1)政府应正视互联网在公共危机治理中的重要地位

随着互联网时代的到来，公共危机的爆发、发酵和治理已经不仅仅停留在现实的社会环境中，危机的战场已经蔓延到虚拟的网络世界。因此，我国政府部门必须及时转变危机治理理念，转变危机治理模式，树立正确的网络治理理念。政府要准确把握互联网时代公共危机的新特征，全面认识网络舆情的社会影响。充分利用互联网有效开展危机管理，重视新网络媒体在危机管理中的重要作用，利用互联网及时快速传播权威信息，披露事件真相，整理、收集和监控互联网上各种有效信息，加强对网络公民言论的监管，正确引导网络舆情，把握主动权，尽可能将危机事件的危害降到最低。利用新的网络媒体，建立政府门户网站，定期及时发布相关信息，以获得公众的支持和信任，增强政府的权威，提高政府的公信力。

(二)加快互联网时代公共危机多主体协同治理的步伐

目前，我国公共危机管理模式实现了从传统国家管理模式向公共治理模式的变革，实现了从“管理”到“治理”的转变。因此，政府应尽一切努力打破当前中国公共危机行政管理体制的瓶颈，加快从政府单一主体管理模式向政府-社会多主体合作治理模式的飞跃，缩短信息自上而下的传递渠道。建立全方位、制度化的危机管理合作模式。建立政府主导、多社会主体协调的危机管理网络或应急网络，形成“横向到边缘、纵向到低”全覆盖的治理格局。首先，政府应该明确自己的角色。政府在公共危机治理中仍处于核心主导地位，承担着维护公共利益和维护社会稳定的责任。只有适当的权力下放，部分权力和责任才会转移到非政府组织、企业、公众和其他相关参与者身上。政府主要负责控制全局，协调参与者之间的关系，整合社会资源。其次，要强化危机管理中多主体的主体意识，加大政府对非政府组织、社会组织和企业参与危机管理的支持力度，使多主体在参与公共危机管理时发挥最大的效能。最后，政府应完善公共危机协同治理的法律法规，规范非政府组织、企业、公众等相关主体的参与，形成高度组织化的协同网络和制度平台，各参与主体各司其职，制定相应的奖惩措施。在危机管理中，政府和多个主体形成长期的战略伙伴关系。

(3)完善互联网时代公共危机治理的法律法规体系

互联网背景下，健全的法律法规体系为公共危机管理的有效实施提供了重要保障。目前，2007年底实施的《中华人民共和国突发事件应对法》为公共危机法律法规体系的建立奠定了良好的基础，但仍需结合实施细则进行完善。国家作为制定公共危机管理法律法规的主体，应随时把握互联网背景下公共危机管理的实际需求，在借鉴国外成功经验的基础上，结合实际国情，制定和完善相关法律法规，为公共危机管理提供强有力的制度保障。第一，完善互联网时代公共危机治理的法律体系，为网络环境下的公共危机治理提供法律依据。实行网络实名制，明确网民权利义务，规范网络新媒体运营行为，打造政府-公众交流互动的良好网络平台。其次，在建立和完善基本法律法规的基础上，政府需要进一步丰富和完善公共危机管理法律法规的相关规定，有效提高法律的可操作性。例如，宪法明确规定了紧急状态的等级，划分了所有参与者的法律权利和义务，建立和完善了公共危机应急反应体系和监督体系。落实各项责任到位，及时启动问责机制。加强信息披露制度的完善，及时披露危机事件真相而不是“掩盖”，保障公众知情权。最后，利用法律法规保证危机中各治理主体的正常运行。明确每个参与者的责任。协调各方力量，互动协作，各司其职，避免重复管理或管理缺失等问题，推动危机治理法制化、制度化。

(4)加强网络环境下公共危机管理专业机构和人才建设

面对互联网的特殊环境，政府逐渐意识到应对公共危机的局限性。在政府应急管理方面:一是加强公共危机预警机制建设。树立“防患于未然”的理念，将职责重心放在危机预防上，逐步推进公共危机管理机构的常态化、专业化和法制化。第二，加强公共危机管理专业队伍建设。提高公共危机管理者的专业素质，不断提高应对水平，在公共危机管理中熟练运用网络技术，第一时间获取信息，发布事件真相，掌握舆论的主导力量，尽可能把危机扼杀在摇篮里。第三，加强代言人培训。政府应培养专业的专职发言人，提高信息发布的权威性，有效引导网络舆情，避免危机升级，维护政府公信力。第四，加强危机管理教育，提高公众的危机意识、危机应对水平和危机后心理建设能力。第五，加强专家库建设。政府应与高校合作建立专家库，整合危机管理中的专家意见，使政府的危机决策更加专业和科学。

(五)加强公共危机管理中的公共心理干预建设

加强公共危机管理中公共心理干预的建设，使政府能够充分认识到心理危机干预在危机管理中的重要地位。对民众心理危机的干预，不仅有助于在精神上给予民众必要的帮助和保障，还能稳定民众的不安情绪，从而减少各种负面心理，还有助于树立政府形象。首先，建立健全公众心理干预机制，制度是保证所有救援工作能够有效开展的基础。其次，组建专业的心理危机干预团队，加强危机下心理健康的理论研究，为人们的心理干预实践提供实践指导，针对不同的援助对象设计不同的心理干预方案。最后，要进一步提高危机时期政府信息公开的透明度，消除群众心中的猜疑，从根源上消除谣言的滋生，避免不必要的社会恐慌和混乱，稳定人心，增强政府公信力。

四.摘要

当前，中国正处于经济转型和社会转型的关键时期，各种社会意识形态相互碰撞。经济、政治、文化等各领域矛盾日益突出，群体性突发事件时有发生。互联网的全面普及和快速发展，加速了各种矛盾的爆发，扩大了危机的影响。因此，政府必须深刻认识到互联网在公共危机管理过程中的重要作用，避免陷入塔西佗陷阱。其实危机并不可怕。可怕的是没有有效的应对机制，导致决策失误，处理不当，导致事件恶化和升级。因此，政府应认清社会形势，面对互联网时代的全新环境，创新应对各种挑战，正视我国当前公共危机治理中存在的问题，积极探索互联网环境下完善公共危机治理的新对策，促进公共危机治理体系和治理能力的现代化，实现善治。

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